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今天你上“黑名單”了沒:聊聊信用懲戒那些事
2016-08-30 11:46:32 來源:網易
近些年,信用建設日益成為了各級政府和部門小伙伴們手頭的一項重點工作,信用懲戒頗有欲奪過行政許可的“霸主”地位,坐上監管手段的“頭把交椅”之勢。

近些年,信用建設日益成為了各級政府和部門小伙伴們手頭的一項重點工作,信用懲戒頗有欲奪過行政許可的“霸主”地位,坐上監管手段的“頭把交椅”之勢。2014年6月,國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》,描繪了信用體系建設的美麗藍圖。兩年之后的2016年6月,國務院又發布了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號,以下簡稱“《意見》”),奠定了信用聯合激勵和懲戒的制度框架。

此前,2016年1月,由國家發展改革委和最高人民法院牽頭,共44家“重量級”單位聯合簽署了《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》,這讓無數法律界人士拍手稱快,情不自禁點贊。近幾年,一大波類似的備忘錄已經走進我們的生活,據不完全統計,多部門已聯合印發了《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯合懲戒措施的合作備忘錄》《失信企業協同監管和聯合懲戒備忘錄》《關于對環境?;ち煊蚴派ノ患捌溆泄厝嗽笨沽銑徒淶暮獻鞅竿肌返?份聯合懲戒備忘錄。

這一系列備忘錄的發布,標志著信用跟每個小伙伴的生活將發生越來越緊密的聯系,“有信用走遍天下,無信用寸步難行”的時代已經在向我們招手了。小伙伴們有沒有感覺到一股信用建設的浩然正氣撲面而來,有木有?

行政許可之后的又一“利器”

信用是市場經濟的靈魂,任何成熟的市場經濟都是以信用為基石建立和發展起來的。缺乏信用支撐的市場經濟,或許在短期內能實現爆發式的增長,但是長期來看,必然會因信用喪失而觸發市場失序,甚至引發經濟崩盤。

對企業等在市場中摸爬滾打的經營主體而言,信用可以分為入門時的“信用能力”和入門后的“信用行為”。入門時的信用能力是市場主體在進入市場之前,所應當具備的各項資質或者條件,諸如有多少啟動資金,有沒有足夠的生產工具,有沒有靠譜的管理團隊,能不能保障公共安全等,只有具備了這些資質條件,才能成為一個名副其實的市場主體。而這些資質條件就構成了傳說中的“行政許可”,也就是說,很長一段時間以來,靠的是采用行政許可的方式來對入門信用進行把關,獲得行政許可就等同于其入門的信用能力得到了政府的認可,可以借助于政府的“背書”在市場的海洋中遨游。

然而,入門時擁有信用能力其實并不難,難的是“一輩子”都能堅守信用,“一輩子”都做到“言必行,行必果”。在企業成長過程中,哪怕只有一次失信行為,也有可能給其他小伙伴帶來災難性的結果。例如,收了貨之后到期卻不給貨款,可能導致貨主資金鏈斷裂,甚至倒閉;P2P平臺吸引來天量投資后,老板卻昧著良心攜款潛逃,讓多少人徹夜難眠。行政許可的最大缺陷是,只能保證某個企業入門時是具備信用能力的,但是入門之后,企業是否能夠守信踐諾,就在所不問了。

因此,行政許可屬于典型的事前監管手段。但是,只有事前監管手段是遠遠不夠的,何況行政許可這個事前監管手段還存在抑制市場活力、滋生監管惰性等頑疾,為了去除這些頑疾,國家正在大力推進行政審批制度改革,一批又一批的取消各類行政審批事項。在行政審批的缺陷被日益深刻認識和行政審批的數量逐步減少的今天,如何加強事中事后監管,避免出現監管的“真空”,成為了各級政府和各個部門小伙伴面臨的一個共同難題。

正當小伙伴們苦于不知道怎么搞事中事后監管,想破腦袋也無計可施時,天空一聲炮響,送來了以“黑名單”為代表的信用懲戒制度。信用懲戒的出現,猶如黑暗中突然出現的一盞明燈,頓時讓小伙伴們看到了光明,于是蜂擁而上都想把“明燈”據為己有。

但是,信用懲戒也不是萬能的,當任何一項制度被寄予過高期望時,它都會因承受了過重的使命而變得畸形。這種苗頭已經愈發明顯,不得不引起足夠的警惕。想當初,行政許可從無到有,再到形成一種固化的“生態”,嚴重壓制了整個經濟社會的創業創新活力,如果現在不關注和思考信用懲戒被過度使用后,可能帶來的危害,到頭來,很可能我們又得生活在一個和行政許可類似的固化“生態”之中。正所謂,剛出“虎口”,又入“狼窩”,豈不悲哉?

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先來看看信用懲戒是個什么鬼。通俗地講,信用懲戒就是對具有“失信”行為的企業或個人采取限制措施,例如不允許高消費,不給其發放貸款,禁止從事某些職業或者禁止進入某些行業等。再直白一點,一旦被認定為“失信”,就很可能意味著這也不能干,那也不能干了。至于什么是失信行為,則主要由法院和各有關部門認定,而哪些企業和個人會被采取限制措施,則主要看其是否進入了信用檔案或者是否上了法院和各有關部門編制的“黑名單”。

對于由各有關部門實施的信用懲戒的性質,大致存在兩種不同的觀點,一種觀點認為信用懲戒本質上是行政處罰,應當受到《行政處罰法》的約束,另外一種觀點認為,信用懲戒不是行政處罰,只是一種管理措施,可能會涉及對權利的限制??杉?,這兩種觀點的核心分歧在于信用懲戒到底是不是行政處罰。

在這里,不戒也談談自己的看法。信用懲戒大致包括兩種情形,其一,當某種行為雖然沒有觸犯法律,但是造成了很不好的社會影響,或者在一定程度上破壞了市場秩序,這時候有關部門的小伙伴就面臨著既想懲戒這個行為,可又不能公然違反《行政處罰法》的難題。為了化解這個難題,聰明的小伙伴就想出了對其采用信用懲戒的絕妙辦法。例如,某企業參加一項工程的投標,幸運中標之后卻不珍惜,又放棄了中標,這時候有關部門的小伙伴就不高興了,于是就以“失信”為由,直接把這個企業扔進了“黑名單”。在這種情形下,信用懲戒跟行政處罰就很像,可以認為是“變相的行政處?!?,屬于行政處罰的“替代品”。

其二,某種行為已經違反了法律,且被主管部門給予了行政處罰,但是小伙伴認為這個行政處?;共還桓?,不足以給被處罰人一個“慘痛”的教訓,這時候就又把被處罰人列入“黑名單”,對被處罰人繼續采取信用懲戒措施。在這種情形下,信用懲戒實際上變成了行政處罰之外的一種監管手段,是對被處罰人的追加懲戒,可以認為屬于對行政處罰的延伸。如果信用懲戒又被各有關部門聯合了,被懲戒人將陷入“一處失信,處處受限”的困局,這時候的信用懲戒實際上變成了對追加懲戒的疊加。又是追加,又是疊加的,這么看來,信用懲戒恐怕是比行政處罰更厲害的一個東東。

再深扒一下。小伙伴們或許都知道,行政處罰只是對違法行為人的單次懲戒,違法一次相應被罰一次(一事一罰原則),罰完就了事,不會產生連鎖效應,例如,企業因為虛假宣傳被處以??鈧?,交完??罹兔皇鋁?,若是心疼錢,自然會長點記性。但是,如果企業因虛假宣傳的違法行為被處以??畹男畔⒈患僑胄龐玫蛋負?,企業可能就會更容易受到主管部門小伙伴的眷顧,時不時來檢查檢查,還可能因為這一次違法行為在向銀行申請貸款時受到限制,如果違法行為的情節很嚴重很惡劣,甚至還有可能被記入有關部門的“黑名單”,遭受來自諸多部門的聯合懲戒,面臨“人人喊打”的窘境。

還有一個問題,如果不對信用懲戒設定期限的話,一旦哪個家伙不小心觸犯了一次法律,哪怕是犯了一個“小錯誤”,例如,情急之下在路邊違法停車,或者窮困潦倒時在街邊擺攤賣了幾件小玩意,被有關部門的小伙伴查處之后,這次失信行為就有可能伴隨這個家伙一輩子,成為一輩子也揮之不去的“污點”。

可見,信用懲戒有時候是行政處罰的“替身”,有時候是行政處罰之外的“追加”懲戒和“疊加”懲戒。不管屬于哪種情形,由于信用懲戒天生具有可持續、反復適用和“人人喊打”的特質,信用懲戒顯然是遠遠重于行政處罰的一種監管手段。甚至可以說,有了信用懲戒之后,行政處罰簡直是“弱爆了”。以前有關部門的小伙伴總抱怨執法手段太少太軟,不能形成威懾,現在有了“威力無窮”的信用懲戒,小伙伴們再也不用抱怨了。因此,從法治思維出發,為了?;じ鋈撕推笠檔暮戲ㄈㄒ?,很有必要對信用懲戒采取比行政處罰更為嚴格的規范措施,讓信用懲戒“戴著鐐銬跳舞”,從源頭上防止違法實施信用懲戒給個人和企業帶來難以想象的損失。

“失信”是一個大籮筐,什么都可以往里裝

“失信”的最初意思可能是“言而無信”、“說話不算話”,更多屬于道德層面的判斷,一個人“失信”了,主要受到的是朋友、同學、同事甚至公共輿論的譴責。但是到今天,“失信”的含義已經得到了極度擴張,可謂包羅萬象了。

大致而言,可以把“失信”劃分為兩大類型:一是道德層面的失信,如前所述。二是法律層面的失信,即因違法而導致失信。據不戒的觀察,違法已經幾乎等同于失信了,只要干了一次違法行為,這次違法行為就很有可能被當然認定為失信,進而被記入個人或者企業的信用檔案。

進一步分析,法律層面的失信又可以細分為違反民事法律的失信行為(例如信用卡逾期不還款)、違反行政法律的失信行為(例如無照經營)和違反刑事法律的失信行為(例如詐騙)。這就牽出了失信的另外一個需要關注的點,即嚴重程度,是輕微失信、一般失信還是嚴重失信,甚至超級嚴重的失信,不同程度的失信可能引發不同強度的懲戒措施。通常說來,違反民事法律和行政法律的失信行為,其程度要輕于違反刑事法律的失信行為。

這時就需要反思了。失信行為的種類繁多,形式層出不窮,程度有輕有重,是不是所有的失信行為都有必要記入個人或者企業的信用檔案,伴隨終身,進而,是不是對所有的失信行為都要給予信用懲戒。有的小伙伴認為,若要充分發揮信用懲戒的功能,就必須將失信行為全記錄,并對失信行為全懲戒,即實現全覆蓋。但是,有的小伙伴也提出了擔心,如果全覆蓋了,是不是意味著人就不能犯錯了,因為一犯錯可能就會鑄成“千古恨”,一輩子都得背上這個錯誤的枷鎖了。正常人的特點是“小錯不斷,大錯不犯”,對于小的錯誤,是不是可以多一些寬容呢?

當然,對于大的錯誤,即“嚴重失信”,毫無疑問應當納入信用懲戒的范圍,而且應當是采用多部門聯合懲戒的方式?!兌餳釩湊樟煊蠔統潭?,列舉了四類嚴重失信行為。對這四類嚴重失信行為逐一分析可以發現,有的行為是否有必要列為嚴重失信行為,恐怕還需要慎重考慮。例如,無證照經營、虛假廣告、侵害消費者或證券期貨投資者合法權益的行為是否有必要一律認定為 “嚴重失信”行為。

這就涉及一個很關鍵的問題,到底判斷“嚴重”的標準是什么?是違法情節惡劣,還是造成的危害巨大,抑或是屢教不改,一犯再犯?一般看來,把情節惡劣或危害巨大作為“嚴重”的判斷標準是沒啥問題的,問題在于能否把一段時間內的多次輕的違法行為累加起來認定為一個“嚴重”失信行為。

不戒認為,量變的積累雖然可能會引發質變,但是這僅僅是一種可能,而且輕的違法行為本質上就是輕的違法行為,它就在那里,沒有變得更輕,也沒有變得更重,不會因為在正確的時間恰好遇上了另外一個輕的違法行為,然后兩者就結合,生出一個“嚴重”的違法行為了。這是不戒的觀點,歡迎小伙伴們拍磚。

需要注意的是,即使是“嚴重失信”,也不宜對其采取全方位、無窮盡的懲戒措施,把所有“活路”都給堵死了。畢竟即使是犯了罪被判有期徒刑的人在出獄后都還得重新融入社會,不得不考慮給其留下一些出路,讓其能夠改過自新,“重新做人”。

誰更適宜認定“失信”

就現實的情況來說,有權認定“失信”的主體數量眾多,大致可以分為以下幾種類型:

一是企業。最常見的是,小伙伴忘記按時還信用卡了,被銀行認定為逾期還款,列入失信名單,影響今后向銀行貸款。此外,隨著企業規模的變大,尤其是互聯網的驅動下,平臺型企業的規模越來越大,動輒跨省或者覆蓋全國,企業規模大了,遇到的不守規矩的“奇葩”人士就更加豐富多彩了。以時下熱門的網約車平臺為例,如果乘客經常爽約,平臺就可能把乘客認定為有“失信”癖好的家伙,列入“黑名單”,從此不給這個乘客約車的機會;如果司機有刷單等違規行為,平臺會毫不猶豫認定這名司機“信用低下”,永久封禁。

二是行業協會。今年4月,3名乘客因為之前實施了被中國航空運輸協會認定的不文明行為,被中國航空運輸協會列入了首批民航不文明旅客名單。這3名乘客在限定時間內就不用再考慮坐飛機旅行了,因為航空公司不會賣飛機票給他們的。

三是行政機關。就實際情況來看,幾乎所有部門都享有“失信”認定權,還有幾個部門已經公布了失信名單管理辦法,以工商部門為例,企業如果有工商總局規定的情形之一的,由各級工商部門的小伙伴負責認定后列入嚴重違法失信企業名單,實施信用約束、部門聯合懲戒,并通過企業信用信息公示系統向社會公示。

四是法院。民事訴訟的被執行人如果具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務,并且具有最高人民法院規定的情形之一的,各級人民法院的小伙伴就會在認定后將其納入失信被執行人名單,依法對其進行信用懲戒。

在這里,不戒想主要談談行政機關認定“失信”那些事兒。用法律的眼光來看,如果由行政機關認定“失信”,這時候認定“失信”的行為在性質上就屬于行政確認。所謂行政確認,說白了,就是有關部門的小伙伴認為是這么回事兒。這里對“失信”的認定,跟認定與歹徒英勇搏斗的行為是否屬于見義勇為差不多,只不過前者屬于負能量,而后者滿滿的都是正能量。

認定“失信”是信用懲戒的最為關鍵的一個環節,一旦被認定為失信,企業就會面臨以下幾種結果:

一是失信行為被記入信用檔案。信用檔案是企業或者個人守信和失信情況的集中記錄載體,要想知道某個企業或者個人的信用情況,一查信用檔案便知。

二是納入經營異常名錄。例如,企業如果不按時公示年度報告,就會被工商部門的小伙伴列入經營異常名錄。

三是失信行為在全國企業信用信息公示系統向社會公示,小伙伴們隨時都可以上這個系統查詢企業的信用信息。

四是列入“一般失信”名單。對于實施了程度沒那么重的失信行為的企業或個人,會被列入“一般失信”名單,由相應的主管部門采取適當的信用懲戒措施。

五是列入“嚴重失信”名單。嚴重失信行為是有關部門極為關注的一類失信行為,也是最想施加信用懲戒的一類失信行為,更是在認定時最容易發生爭議的一類失信行為。實施了嚴重失信行為,就會被列入“嚴重失信”名單。

六是通報給各有關部門實施聯合懲戒。根據《意見》的思路,聯合懲戒基本上是跟“嚴重失信”掛鉤的,只要被列入“嚴重失信”名單,就意味著得受聯合懲戒了。從已經發布的幾個聯合懲戒備忘錄來看,基本操作流程是,由主管部門發布“嚴重失信”名單,并通報給各有關部門,再由各有關部門實施聯合懲戒。

從效率視角看,各有關部門的小伙伴處于市場監管的第一線,賦予其認定“失信”行為的權力,信用懲戒能夠起到立竿見影、藥到病除的效果。而且,事實上,在大力提倡“加強事中事后監管”的背景下,信用懲戒已被一些管理部門的小伙伴視為行政審批之外的又一劑靈丹妙藥,似乎可以包治百病。

但是,如前所述,信用懲戒也是一把雙刃劍,如果用得好,則可以凈化市場環境,形成踐諾守信的有序社會狀態,倘若用得不好,則可能導致有關部門的小伙伴過分熱衷于認定“失信”行為和實施聯合懲戒,形成一種不允許犯錯的苛刻社會氛圍,每個人都可能因“犯一小錯而用一輩子的時間來付出代價”。

需要注意的是,目前一些信用懲戒措施是沒有明確的法律依據的,倘若只是個別部門未經法律授權而搞信用懲戒,還可以勉強用試點來解釋,但是如果若干個部門的小伙伴在未經法律授權的情況下聯合起來搞信用懲戒,那就似乎有違法治精神,從“單打”變成沒有法律依據的“群毆”了。

更令人擔心的是,信用懲戒給企業和個人造成的負面影響太大,實際上比行政處?;掛骱芏?,而認定“失信”是信用懲戒的前置環節,如果在認定“失信”這個環節的口子開得太大,放任各級各部門的小伙伴都享有認定“失信”的權力,那勢必會出現類似于《行政處罰法》頒布之前的“濫處罰、亂處?!本置?。

因此,有必要反思有關部門在信用懲戒中的定位,是否有必要給有關部門那么大的“失信”認定權和懲戒權。如果確實有必要給,那么從?;て笠島透鋈撕戲ㄈㄒ娼嵌瘸齜?,很有必要讓企業和個人不服“失信”認定的救濟權(行政復議和行政訴訟)保障到位。而且,更為關鍵的是,太有必要借鑒《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的立法模式,由法律統一規范“失信”認定權和懲戒權,明確只能由法律和法規設定“失信”的行為種類和對應的信用懲戒措施。

“黑名單”也需“守規矩”

據不戒的觀察,有關部門的小伙伴在認定“失信”行為時,大概有兩個套路。一個套路是針對單個涉嫌“失信”的行為單獨認定,例如,某個企業在工程建設項目招投標過程中有違反招標公告的行為,這時候有關部門的小伙伴就可能專門針對這個行為啟動認定程序,將其認定為“失信”行為,并給予信用懲戒。

另外一個套路就是采用“黑名單”的方式批量認定“失信”行為。前面已經說過,黑名單大致表現為“經營異?!泵?、“一般失信”名單、“嚴重失信”名單等類型或形式。近些年,“黑名單”已經成為各行各業小伙伴的最愛。

在肯定“黑名單”積極效用的同時,恐怕也需要關注一下其出現的一些不容忽視的問題,諸如是否有必要讓各級各部門的小伙伴都有權力生成和發布“黑名單”、符合什么條件的企業和個人才有資格進入“黑名單”、如何在生成“黑名單”的過程中杜絕“任性”、能否及時處理對“黑名單”的申訴、“黑名單”的有效期多長比較合適、如何保障符合條件的企業和個人能夠及時退出“黑名單”等。

據說,有關部門正在牽頭起草《信用法》,不戒認為這是一個重大的利好。不過,法律的制定都有一個繁瑣的過程,《信用法》的出臺還得經歷一些等待。在《信用法》出臺之前,為了讓“黑名單”黑得有理有據,有關法律、法規可以探索先行給“黑名單”立出一些規矩來。

不戒琢磨了一下,恐怕至少需要給“黑名單”設定這么一些規矩:

一是適當縮小有權生成“黑名單”的小伙伴的范圍,讓有的小伙伴去做更有意義的事情。

二是給“黑名單”設定一些門檻,清楚規定可以進入“黑名單”的資格條件,讓大家知道“黑名單”不是想進就能進的,也不是想讓誰進就能讓誰進的。

三是引入正當程序理念,告訴小伙伴們在生成“黑名單”時要遵守法定程序,例如,在正式發布“黑名單”之前,至少得有一個向社會公示“準黑名單”的環節,讓“有幸”進入“準黑名單”的企業和個人有機會提出異議,而不是像現在的做法,正式公布“黑名單”之后,才可以提起異議。

四是暢通“黑名單”的退出渠道。現有的退出渠道包括異議成功之后退出、期限屆滿之后退出等形式,尚未建立起來的很重要的一個渠道是“信用修復”,例如,被列入“黑名單”的企業可否通過做公益等方式增加信用積分,當信用積分達到一定數值后就可以退出“黑名單”。畢竟,即使是被判處刑罰得蹲監獄的服刑人員只要表現足夠好,也能獲得減刑的機會,進入“黑名單”的企業和個人似乎也應當享有類似的待遇。

守信獎勵不宜成“常態”

樸素的觀念可能會認為,有懲就應當有獎,既然搞了失信懲戒,那么對那些常年守信的模范,是不是應當給予獎勵呢?

對于這個問題,不戒持有不同觀點。尊法守信應當是每一個公民的基本義務,是每一個公民都應當堅守的底線,說實話,真沒什么可獎勵的。有時候,有的小伙伴喜歡把正常履行職務的行為上升為“模范”、“標兵”、“榜樣”,這似乎正好說明了正常履行職務的行為太少了,我們的時代太需要正常履職的“稀缺”行為了。同樣的,我們也需要更多遵法守信的行為,更多正常履行基本義務的公民。

在信用建設的初期,為了激發更多的企業和個人加入到尊法守信的隊伍中來,或許確有必要對其進行獎勵,但是,這種獎勵應當是短期政策,不宜成為常態。

最后,做一個總結陳詞?;蛐硎竊諫鈧芯3孕龐萌筆У目?,或許是在工作中經常感覺監管手段不足不力,近些年來,小伙伴們對信用懲戒投入了太多的熱情甚至激情,抱以了太高甚至過高的期望。誠然,小伙伴們可能做夢都想生活在一個“人人都一諾千金,人人都遵法守信”的社會中,但是如果信用懲戒的范圍太廣、觸角太長,可能就會把所有人都關進信用懲戒的“牢籠”,整個社會可能也會沒有試錯,沒有創新了。這樣的情景是不是很可怕?小伙伴們有沒有打心底覺得該反思反思信用懲戒了?

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