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王偉、熊文邦:我國信用服務業分類規制研究
2019-11-20 09:48:16 來源:王偉、熊文邦 源點credit
信用服務業(或信用中介服務業),是指專門從事信用產品和消費,以確保市場交易活動順利進行的各類經濟組織和中介機構。

源點注:本文選自《征信》2019年第12期。作者:王偉、熊文邦。作者以“信用服務業的分類規制”為出發點,對于信用服務業方方面面做了具體闡述和分析,很是深刻,值得研讀。

王偉:教授,博士,主要研究方向為金融與保險法、信用法、市場監管法;

熊文邦:在讀博士研究生,主要研究方向為經濟法學、法理學、信用法。 

摘要:現代市場經濟是信用經濟,信用是促進市場經濟有序運行的潤滑劑,兩者緊密相連。信用服務業作為社會信用體系建設的重要環節,其成熟與否是衡量我國信用經濟發展程度的重要標準。改革開放四十年來,我國信用服務業實現了從無到有、從類型殘缺到體系健全的巨大飛躍。與此同時,我國的信用服務業在為信用經濟作出巨大貢獻的同時,仍存在與市場運行機制不相和諧的因素,集中表現為法律體系不完善、監管過于分散,行業缺乏有效競爭等。加強對信用服務業的類型化規制有助于完善監管架構,提高監管效率。 

關鍵詞:信用服務業,分類規制,立法思路,監管路徑 

一、問題的提出:緣何要重視信用服務業的分類規制
信用服務業(或信用中介服務業),是指專門從事信用產品和消費,以確保市場交易活動順利進行的各類經濟組織和中介機構。根據不同的標準,信用服務業可以劃分為不同門類,不同類別的信用服務子行業均有自己所側重的領域,其所提供的信用產品與服務形式也各具特色。
廣義上的信用服務業包括企業資信調查(商業征信或企業征信)、消費者信用調查(個人征信)、資信評級、信用保險、信用保理、信用擔保、企業債務追收、消費者欠款追收以及信用管理咨詢,等。
上述不同類別的信用服務子行業在運作機制、服務方式以及產品結構等方面都存在較大差別,在抽象與提煉各自特征的基礎上,信用服務業主要包括資信調查業、資信評級業、信用擔保業、信用保理業、信用保險業以及商賬追收業等六大主要門類。其中,資信調查業尤其是征信業在整個信用服務業中具有至關重要和基礎性地位。
對信用服務業進行精細化的分類規制,是新時代的必然要求。
其一,信用服務是市場經濟運行的重要基礎。
回顧歷史,在人類幾千年的經濟文明史中,私有制與勞動分工在信用的產生過程中發揮著至關重要的作用,并催生出貨幣這一最重要的信用媒介,以物物交換為代表的原始經濟形態進化為一般等價物(貨幣)與商品間交換的貨幣經濟成為一種必然。貨幣經濟是商品經濟發展的最高階段,其依賴于作為信用內核的貨幣支付職能的完全實現。
馬克思從資本運動中考察信用,他認為信用是經濟上的借貸行為,信用關系應是一種債權債務關系,是發生在不同權利主體之間的有條件讓渡貨幣或商品的一種經濟關系。社會主義市場經濟下的各類交易活動仍需遵循信用機制。
張維迎教授認為,“與法律相比,信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制?!?/span>根據《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》,培育并規范信用服務市場是完善以信用獎懲為核心的社會信用體系運行機制的重要內容之一。交易信用脫胎于誠實,是道德信用在經濟領域的延伸和反映。
其二,信用服務是應對信用風險的有效工具。
信用是美好的,同時又是脆弱的,這源于信用關系的實現過程伴隨著不同程度的風險性,信用服務業的產生便是對活躍的信貸業以及無處不在的信用風險的直接回應。通過專門從事信用信息的采集、整理、加工與保存,信用服務業能夠向社會提供多樣化的信用產品與服務,滿足市場不斷膨脹的信用需求。其中,各類信用服務機構是信用服務行業的細胞,是開展信用服務活動的基本單元,也是應對信用風險的有效工具。
其三,信用服務的功能界分決定了對其分類立法、分類規制的必要性。
作為國民經濟中一類日趨活躍的服務業,學界對信用服務業之共性的探討較為充分,典型觀點如認為信用服務業具有智力密集、技術密集、專業化程度高的特點,承擔著信用信息收集、加工、傳遞、信用中介、信用保障、信用輔助等功能,對其定位、價值、功能、立法以及監管等方面的認識也不盡相同。
信用服務業并非是一個嚴謹的法律概念,在理論及實踐中人們對其范圍的認知也會隨著場景的不同而改變,甚至在狹義上還存在將信用服務業混同于征信業的場合。信用服務子行業雖因“信用”而具有天然的內在聯系,但也并非不可分割的統一體。
在社會信用體系建設的實踐中,各類信用服務子行業在市場中所占的比重、對信用經濟所作的貢獻以及對人們經濟生活產生的影響都是不同的。易言之,各信用服務子行業之間存在一個發展不平衡的客觀事實。因此,對信用服務行業的分類規制研究在把握已有普遍性的基礎上,進一步深度挖掘隱含在其背后的特殊性。
立法者與執法者需要充分認識到信用服務業作為一個內容豐富、體系繁雜的第三產業的事實,對信用服務業從整體上進行科學正確的再認知,為立法和監管的進一步完善提供理論養分。
二、信用服務業的共性與個性
(一)實現市場經濟良性運轉的共同使命
信用服務業的共性集中體現在其對市場經濟的作用上,其不僅是推動社會信用體系建設的專業機構,更是規范市場秩序、促進市場發展的一支重要力量,各類信用服務機構通過最大程度地解決市場交易主體間的信息不對稱以防范信用風險、促進信用交易。
回顧信用服務業的發展歷程,其與市場交易活動并非同時產生,了解交易對方信用狀況任務最開始是由市場主體自行完成的。隨著社會分工的不斷擴大,商品經濟逐漸向作為其高級形式的市場經濟演進,市場主體調查分析交易對方信用信息的職能被剝離轉移至專業化的獨立信用服務機構。
正是通過各類信用服務機構所提供的旨在順利實現信用關系的專業服務,市場經濟健康有序發展的目標得以達成。
一是以信用促進經濟發展。
我國在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,一度長期存在信用“真空期”。在計劃經濟體制下,由政府包辦一切,不存在全國統一的市場和獨立的市場交易主體,契約和信用精神沒有產生的土壤。經濟主體之間的經濟聯系依靠國家指令性計劃體現的政府信用加以維持,計劃和行政的約束力取代了經濟信用關系。
1978年黨的十一屆三中全會作出以經濟建設為中心、實行改革開放的偉大決策,我國長期實行的計劃經濟體制逐漸向以計劃經濟為主、市場調節為輔的形態轉變。
1992年黨的十四大正式提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,市場替代政府成為資源配置的主導力量。
然而,在市場自發性等內生局限無法克服的情況下,信用的普遍缺失會直接導致各類市場主體在經濟交往中將實現自身利益最大化作為基本目標,不僅伴隨著一系列不守信用等背棄道德的不良行為,更會加劇借貸領域中的呆賬、壞賬,影響各類借貸機構的正常運營和資金流通。
社會主義市場經濟體制的確立使國內宏觀經濟環境與微觀經濟行為發生了根本改變,獨立的經濟主體和自由的市場交易為信用經濟的發展創造了初步條件。共同集體的道德感和經濟秩序的迫切需要,要求人們信守他們的諾言。預測未來的一個有效方法是總結過去,為了緩解市場交易各方信息不對稱的現實難題,實現對交易相對方信用信息的共享,市場對專業信用產品和服務的需求與日俱增,信用服務業得以應運而生。
各類信用服務業通過準確、完整、清晰地衡量企業、個人等信用主體的信用狀況,發揮誠信這一道德因素在維護正常市場發展秩序的基礎性作用。因此,信用服務業的產生直接根源于交易信用的缺失,它的出現與完善能夠有效打擊失信行為,壓縮失信者的生存空間,同時鼓勵守信行為,實現信用領域的優勝劣汰。近年,信用服務業與市場經濟運行的聯系愈加緊密,其在防范經濟運行風險、提高經濟發展質量等方的作用得到進一步認識深化,成為經濟運行雨表溫度計。
是以信用推動社會治理。
當前,我國提出要構建以信用為基礎的新型監管體制,并全面構建了信用監管的體制和機制。我國已經創新了信用審查、信用預警、信用分類、信用風險管理、信用聯合獎懲、特定領域的信用評價等諸多制度體系,將信用監管貫穿于事前、事中、事后全過程以及市場主體從準入、運行到退出的全生命周期,從而形成了不同于傳統監管的新型監管體制。在此背景下,信用不再僅僅局限于傳統的經濟和金融領域,也被廣泛應用于社會治理領域。
因此,信用不僅僅是一種經濟治理工具,也同時是一種社會治理工具。信用監管是我國在探索如何平衡市場活力與政府監管兩者關系的重大創新。傳統的市場監管模式屬于單方性的一元行政監管,監管成本高、效率低,無法從根源上肅清市場亂象和維護市場主體的合法權益。
相較之下,信用監管的重心在于市場主體的運行過程而非準入門檻,其本源生于誠信道德,對市場主體的行為具有更廣泛的涵射范圍,由此既可實現充分的市場競爭,又能通過完善的信用機制識別失信主體,真正實現“守信者無事不擾,失信者時時不安,是一種低成本、高效率的監管機制。
在此背景下,具有促進信用信息流通、增進社會信任功能的信用服務業也迎來了前所未有的發展機遇,需要實現宏觀戰略布局的優化與微觀組織架構的突破。
例如:2018年2月,國家發展改革委發布《關于充分發揮信用服務機構作用加快推進社會信用體系建設的通知》,從理論和實踐兩個層面就進一步充分發揮信用服務機構積極作用做好進一步計劃部署與安排。
總之,基于信用在經濟和社會領域的廣泛應用,信用服務業將被賦予更重要的職責與使命,迎來前所未有的的發展機遇。
(二)信用經濟建設中的不同責任分擔
信用服務業子行業眾多,基于各自發展歷程、運行機制、產品類型與服務特點等方面的不同,此具有各自的分工和應用,這進一步影響到立法和監管體系。把握信用服務子行業的個性,厘清其功能邊界不僅是科學分配信用經濟建設責任的前提,也是順應市場運行規律和實現自我發展的關鍵。
1.關于資信調查
資信調查業將信用信息作為開展業務的核心。我國的資信調查業在上世紀80年代末即已發端,屬于信用服務業中起步最早的一批。
資信調查業在相關市場主體請求的前提下,以一定的調研技術和專業人員為基礎,對企業或個人的資信情況和專項項目的真實性等方面進行調查、分析、研究、評測。根據信用調查對象,資信調查包括企業資信調查、個人資信調查、財產資信調查與產業資信調查,前兩者即是我們熟悉的企業征信業與個人征信業。
征信業是資信調查業的主體部分,受各國政治制度、經濟水平與文化背景不同的影響,目前世界上形成了市場征信、公共征信、會員征信以及混合征信等四種較為成熟的征信模式。征信活動的特征是應服從外部性、服從市場機制,因此其公共性與市場化是可以并存的,不應是壟斷的,應該有適度的競爭。
我國的征信業運營既要充分吸收和借鑒國外的先進經驗,更要立足于本國國情,由政府和市場雙輪驅動成為我國征信業未來發展的理想路徑,既能使市場在信息資源配置中起決定性作用,又可使政府不缺位、不越位,從而保證征信業實現有序下的高效發展。
目前除了中國人民銀行征信中心負責運行和維護的金融信用信息數據庫,還有上百家企業征信機構和一家民營個人征信機構開展征信服務,極大地促進了信用信息的傳導,為交易安全提供了重要的信任基礎。
2.關于其他信用服務子行業
除資信調查業外,其他信用服務子行業也有著各自的運用領域。資信調查雖然實現了信用信息的歸集和共享以潤滑信用關系,但仍存在依靠征信信息但交易無法按預期實現的可能性。
首先,征信業雖能夠使市場主體作出趨于最準確的決定,但仍無法保證該交易的順利履行。其次,即使能夠保證決定的準確性,各類不可抗力因素也會不同程度地影響信用交易的實現進程。
因此,其他信用服務子行業與資信調查業一道,從不同的維度為市場交關系提供信息基礎,推動交易者進行理性決策。
(1)資信評級。
授信者利用各種評估方法來分析受信者在信用關系中的履約趨勢、償債能力、信用狀況、可信程度并進行公正審查的評估和活動。實踐中所指的資信評級主要指企業資信評級,自然人的信用評級評分業務更多由個人資信調查機構開展。
目前,對企業進行信用評級是各資信評級機構所開展業務的重要組成部分,基于企業的交易信用信息對其償債能力和償債風險大小做出判斷,并用專門的符號或文字表示企業的信用等級,更加直觀地展示出企業的還款能力及還款意愿。
(2)信用擔保。
通過在受信人與授信人中達成約定,當債務人不履行合同義務或不按期償還債務時,由受信人委托的第三人向債權人償還債務。信用擔保業的產生雖晚于資信調查與評級業但發展迅猛。
信用擔保介入了授信機構與企業信貸間的潛在風險,通過風險的轉移和分散實現充盈企業資金儲備的效能,信用擔?;乖蚴粲詬叻縵占鄣淖ㄒ敵苑且薪鶉諢?,能夠承擔起銀行和其他債權人所不能和不愿意承擔的高風險。
(3)信用保理。
信用保付代理是一種存在信用輸入方與輸出方的債權轉讓交易,可以有效幫助企業獲得保理商的現金流,解決企業融資難的傳統痼疾,是一種重要的信用融資工具。保理業務廣泛存在于貿易環節中,能夠促進買賣雙方的交易效率,為買方確?;蹺锏轎?,為賣方提供收入保障。
保理業之所以也是信用服務業的組成部門,在于保理業務與信用風險之間密不可分的聯系。在傳統的“一手交錢,一手交貨”的現貨交易中,商品價值與貨幣支付職能的實現在時間和空間上高度統一,銀貨兩訖在一瞬間即告完成。
但在異地交易尤其是國際貿易中,非現貨交易成為最主要方式,賣方希望交貨時即可收到貨款,但買方則傾向于查收確認貨物后再另行付款,兩種需求存在著固有的時間差。賣方為立即獲取應收賬款,可將債權賣給保理商以滿足其盡快回收資金的需求,保理商則成為新的債權人。
因此,保理業在性質上是側重于金融的信用服務業,保理服務實現了應收賬款在賣方與保理商間的轉移,保理商作為專業的信用服務機構能夠對買方開展信用評估和追收拖欠的賬款,在維護債權的同時又能實現規模效益,兼具融資和信用建設的功能。
(4)信用保險。
債權人方作為投保人就債務人的信用風險向保險人投保,當債務人出現保險合同約定的違約情形時,由保險人向債權人承擔相關賠償責任,是保險業在信用領域的直接應用。
信用與風險之間天然地存在著聯系,保險業可直接應用于信用風險的防范,信用保險在保險公司業務中所占的比重也將逐漸上升。根據應用范圍,信用保險可分為國內信用保險與國外信用保險。
國外信用保險主要應用于國際貿易領域,集中于出口信用保險,其主要功能在于保證出口企業在因國外政治風險、商業風險無法追回款項或合同無法執行時,其可從保險公司獲得保險金得以補償。
(5)商賬追收。
不同于傳統的討債,商賬追收是根據合法的追收程序和手段提供專業的債務催收服務,盡可能減少企業因賒賬產生的信用風險,降低企業的呆賬率和壞賬率。根據債務人的性質,商賬追收由企業債務追收和消費者欠款追收兩部分組成。
商賬追收雖然處于整個信用關系鏈的尾端,但對整個信用體系的穩健運行發揮著重要作用。不同于其他信用服務子行業旨在促成信用交易,商賬追收側重于終結不穩定的信用關系,通過款項的及時回收實現債權債務關系的消滅。
可見,各類不同的信用服務行業不論產生原理、運行機制以及提供的產品和服務的形式都存在較大差異,這就對立法和監管形式提出新的挑戰。
三、我國信用服務業立法與監管實踐的類型梳理
(一)信用服務業的立法與監管現狀
一是信用服務業的立法不均衡、不完善。信用服務業的發展需要以嚴密的立法體系為保障。從目前的實踐來看,對信用服務行業的立法集中于資信調查業,其他信用服務子行業在立法數量和層級上明顯滯后,立法質量參差不齊。立法的不完善導致一部分信用服務機構游離于法制之外,不符合市場經濟法治化的基本要求。在立法層級和形式上,主要表現為效力較低的行政法規、部門規章以及地方法規等。
二是信用服務業的監管缺乏有效協同。目前,我國在對已經納入監管范疇的信用服務行業,對完善的監管機制,主要包括:
第一,設立準入門檻,明確市場準入制度。例如,我國對個人征信機構實行的是嚴格的市場準入制(牌照制),對企業征信機構實行實質備案制。
第二,明確具體的業務規則。目前在資信調查業、信用評級業、信用擔保業等領域,相關部門均制定了本領域的業務規則。
第三,明確監管規則和違規責任。但是,整體來看,我國目前仍然沒有形成針對信用服務行業的分類監管、協同監管格局。中國人民銀行、國家發改委、市場監管總局、商務部、證監會以及銀保監會都在不同程度上共同分享對信用服務業的監管權,部門化、碎片化、分散化特征明顯。
實踐中這種多主體、多層次的監管體系極易產生重復監管與監管缺位等頑疾,影響整個信用服務行業的發展質量,也不利于?;ば龐彌魈宓暮戲ㄈㄒ?。
(二)關于資信調查業
相較于其他信用服務子行業,資信調查業的法制建設相對完善,內容也相對充實,但在形式上仍局限于行政法規和各類文件辦法,法律級別和效力均偏低。資信調查業的立法以2013年《征信業管理條例》的頒布為契機,實現了有法可依,從而邁上了法治化的軌道。
根據《征信業管理條例》,中國人民銀行及其派出機構是我國法定的征信業監管部門,中國人民銀行下設征信管理局履行條例所規定的監管職責。同時,根據地方征信立法或管理規定,地方政府對征信機構也擁有有限的監管權。為了使條例更具可操作性,中國人民銀行等部門陸續頒布了《征信機構管理辦法》《征信機構監管指引》《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》《銀行信貸登記咨詢管理辦法》《征信數據元數據元設計與管理》等等,它們分別從不同角度對《征信業管理條例》予以某種程度的細化和擴展。
此外,一些征信起步較早的地區也出臺了適用于本區域的地方規章,如《上海市個人信用征信管理試行辦法》《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》。目前全國已有多個省市出臺了涉及征信業管理的地方規章,在內容上主要劃分為三類:第一類涉及征信業的整體管理,如《長沙市信用征信管理辦法》;第二類為企業征信業管理,如《江蘇省企業信用征信管理暫行辦法》;第三類則為個人征信業管理,如《江蘇省個人信用征信管理暫行辦法》。
(三)關于資信評級業
資信評級業的管理主要依據中國人民銀行、中國證監會、國家發展改革委在各自業務領域發布的信用評級管理辦法等。目前,資信評級業的監管尤為分散。
國家發改委負責企業債券的信用評級管理工作,中國人民銀行負責銀行間債券市場和信貸市場信用評級執業行為,證監會負責上市公司發行可轉換公司債券的信用評級管理工作,等等。這些部門的執法依據不同、管理標準不一,分散的多頭監管給信用評級機構帶來了不必要的管理成本。
部分地方針對評級機構進行了相應的規制。如:深圳采取將個人征信與信用評級集中立法的模式,出臺了《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》。
總體來看,資信的相關管理規定雖然對資信評級機構的市場準入、制度建設、執業原則、評級程序以及禁止事項等均有所涉及,但仍未回應關鍵的立法盲點,且主管部門的裁量權過大,責任分配不清晰,信用主體權益保障缺失,可操作性不強。
(四)關于信用保險業
在信用保險領域,《保險法》主要聚焦于一般的財產保險和人身保險,對信用保險以及其他新險種沒有進行全面規定。中國保監會于2017年發布的《信用保證保險業務監管暫行辦法保監財險〔2017〕180號),由總則、經營規則、內控管理、監督管理以及附則共五章組成,總體較為簡略。總體來看,我國信用保險的法制建設雖已有基本框架但精細度不足,也未能有效銜接保險與信用之間的協同關系。
(五)關于信用保理業、信用擔保業
信用保理業、信用擔保業的管理依據如中國銀保監會制定的《商業銀行保理業務管理暫行辦法》、商務部發布的《商業保理企業管理辦法》、財政部與工信部制定的《中小企業信用擔保資金管理辦法》等,主要是以部門規章或規范性文件的形式進行規定,效力層級較低,缺乏頂層設計,難以形成相對統一的法律規制架構。
目前,信用保險業由銀保監會監管,商業銀行的保理業務由銀保監會監管,從事保理業務的非銀行法人企業則由商務部負責監管,同樣呈現出多頭監管,監管協同不足等問題。
(六)關于商賬追收業
商賬追收是信用服務業的重要分支,但我國對商賬追收機構的設立及行為規范仍然處于空白狀態。目前我國商賬追收業務的法律依據仍主要來源于民商法、訴訟法與刑法等,專業性商賬追收機構的設立、運行缺少直接的法律依據,對整個行業的發展缺乏有針對性的指導和規制,現實中大量存在操作不規范的商賬追收行為甚至涉嫌犯罪的非法討債行為。
在商賬追收業立法缺失的情況下,企業的合法債務催收渠道主要限于委托企業內部人員、律師事務所以及直接訴諸司法部門,但他們均不是法律意義上的提供商賬追收服務的專業信用服務機構。另外,網絡上已經出現大量所謂的債務催收平臺,在合法性上游走于法律的灰色地帶。
四、我國信用服務業分類規制的構想
(一)構建信用服務業的立法體系
完善的法制建設可以確保信用服務業能夠在市場化和法治化的軌道上運行,也是衡量行業整體發展成熟度的重要外部因素。世界上的“信用國家”、“征信國家”無不有著發達的信用法律法規體系,在立法科學性以及整體協調性方面走在了前列。
未來,我國應根據信用服務業的不同性質,遵循“分類規制,完善立法,促進競爭,統合監管”的基本思路,構建富有本國特色的信用服務業的立法體系。
其一,創新征信業立法。信用征信法律體系建設的目標是,在為個人隱私提供恰當?;さ耐?,盡可能促成信用信息的有效供給。
目前,《征信業管理條例》的施行已逾5年,其間也是我國征信業市場化完善的關鍵時期,條例的一些局限性逐漸顯露。條例的內容總體上仍較為單薄,主要圍繞征信機構的準入、征信機構的運行、征信業務規則、征信業監管部門以及職責展開,對征信信息和個人信息權益規制不夠充分。
在借鑒國際征信法治經驗的基礎上,進一步修改和完善《征信業管理條例》,提升對中國人民銀行及企業征信業務、個人征信業務規制的針對性和精確性。另外,在內容安排上做好與制定中的個人信息?;し?、社會信用法的銜接。
其二,制定統一的資信評級立法。建議由國務院制定《資信評級業管理條例》,作為規范我國信用評級業的統一法律依據。
在內容上,首先需明確資信評級活動的法律地位,明確資信評級機構的市場準入條件。
其次,在借鑒國際先進資信評級業務規則的基礎上,明確我國資信評級活動所應遵循的基本程序和業務細則,對資信評級指標和模型所遵循的原則進行明確規定。
再次,明確資信評級業的監管部門及職責,實現對資信評級業相對統一的管理。
最后,明確相應的法律責任。通過彌補資信評級業的法律空白,提升行業整體發展質量,改變目前資信評級機構參差不齊、信息分散和國際競爭力不高的現狀。
其三,完善其他信用服務子行業的立法體系和具體規則,提高專業化水平。立法應當覆蓋包括信用保險保險、信用保理、信用擔保以及商賬追收等法律制度,實現相關領域的規范化、專業化發展。對于信用保險和信用擔保,應通過立法銜接一般商業保險、一般民事擔保的協同作用和法律規制。商賬追收立法應當成為立法的重點。
建議借鑒美國《公平債務催收作業法》、日本《貸金業法》、挪威《債務催收法》及瑞典《債務追收法》等,在未來制定的社會信用法等立法中明確商賬追收作為一類信用服務機構的法律地位,從法律性質上將商賬追收與其他討債行為相區分,確立公平催債的法律規則,明確商賬追收機構的債務回收業務規則和監管部門。
(二)建立集中與分散相結合的監管格局
1.逐步形成對信用服務業的集中或相對集中的監管格局
一是維持征信行業的集中統一監管格局。征信機構管理、征信業務管理以及征信從業人員管理是我國征信業監管的重要內容,中國人民銀行及其派出機構作為征信業監管部門的現有格局予以維持,在此基礎上進一步開展監管機制的創新。
二是構建評級行業的相對統一監管格局。由于信用服務各子行業所固有的緊密聯系,可考慮將分散在人民銀行、證監會以及國家發改委等眾多管理部門的職能進行相對集中。通過建立信用評級行業的相對集中監管框架,逐漸形成對信用評級市場的整體監管格局。
因此,設立相對集中統一的監管部門,其他相關部門協同監管的格局應是未來信用服務行業監管模式的發展方向。
2.賦予地方政府相應的監管權
我國的信用服務業具有分布和發展不均衡的突出特征,對信用服務機構實一刀切的法律制易產生實質上的不公平。賦予地方關于信用服務業管理的監管權是現實的迫切要求,這既能促進信用服務大市場的競爭,也有利于地方采取不同的監管措施,推動地方信用服務業的穩健發展。我國應當賦予地方對部分信用服務行業必要的監管權,實現央地協同規制。除法律對監管職能有明確規定的情形外,其他類型的信用服務機構可以考慮交由地方進行屬地管理,從而確保對信用服務業監管的全面覆蓋。
3.強化信用服務領域的行業自律
信用服務業監管不僅僅指行政監管,還包括行業自律。行業作為知識和技術密集型的新型服務業,內在地要求較高的行業自律性。各信用服務業的行業協會要發揮其在行業與政府間的橋梁作用,及時反映行業訴求,協助探索適宜我國信用服務業的自律監管模式。
(三)放松征信行業市場準入控制
競爭是市場經濟的靈魂,實現征信業市場化改革的目標必然要求對征信機構采取寬松的市場準入門檻,這是市場經濟發展的必然趨勢。黨的十八屆三中全會已經指出,建設統一開放、競爭有序的市場體系是使市場在配置資源中起決定性作用的基礎。
易言之,能夠由市場達成的目標,不宜使用公權力去干涉。在征信機構的監管方面,應當按照市場化和競爭的原則,減少不必要的行政審批,針對企業征信和個人征信兩類業務的特點,改革征信準入機制,推動市場競爭。
一是維持個人征信業務的牌照管理模式,進一步推動個人征信市場競爭。對個人征信機構的準入實行嚴格的行政許可制,可以有效確保個人征信機構的準入質量,為個人信用信息主體提供更加周全的?;?。以行政許可為準入方式的個人征信業務的管理模式,應當予以維持。但是,個人征信業務缺乏有效競爭的問題,應當成為立法規制的重點。
目前,百行征信是我國唯一一家正式持牌的市場化個人征信機構,其在數據覆蓋率與權威性上有著得天獨厚的優勢,能夠與央行征信數據庫形成有益互補。但是,我國作為一個擁有14億人口的大國,僅僅依靠一家個人征信機構顯然無法滿足龐大的市場需求。適當增加個人征信機構主體數量,是推動個人征信市場的競爭和發展的重中之重。
二是企業征信實行形式備案制度,進一步推動企業征信市場競爭。當前我國對企業征信機構仍然設置了較高的準入門檻,形成了實質備案制的監管模式,不利于企業征信機構的發展。
我們認為,未來的征信立法,應當著眼于降低企業征信機構的準入門檻,從實質備案制轉變為形式備案制,由過去的單一事前監管轉變為強化全面的事中事后監管。立法及相關監管規定應放寬對企業征信機構的市場準入條件,大幅增加市場主體的數量以形成充分競爭的格局。
通過逐步放寬企業征信機構的準入門檻,將重心由事前的準入監管轉為事中事后監管,形成由市場決定的優勝劣汰機制。注重發揮行業協會的作用,加強企業征信的行業自律,維護公平競爭秩序,促進行業健康有序發展。
(四)利用大數據推動信用服務業不斷創新
伴隨著第五次科技革命在世界范圍內的進一步擴散與深化,以大數據、區塊鏈為代表的信息技術產業,正對傳統信用服務行業帶來極大的發展機遇,促使信用服務領域更加便利與高效。大數據技術通過對紛繁復雜的各類數據予以收集、過濾與篩選,利用自身平臺優勢創建一個大批量、低成本、全風控、高效能的信用評價模式,在開展大批量信用評價的同時也能夠有效化解市場主體的信用評價失真。信用服務業務應當充分發揮大數據的優勢,推動信用服務業不斷創新發展。
1.建議對大數據企業開放企業征信業務
近年來大數據技術的興起深刻地影響了傳統征信業的運行模式。大數據技術具有極強的滲透性,基本可以應用于征信業務的所有環節,還能開拓應用空間,服務更多的潛在客戶,實現普惠金融。按照企業征信業務形式備案制的改革思路,對于平臺運營商等大數據企業,大幅降低企業征信業務的準入門檻,根據其專業情況允許其從事征信業務,尤其是企業征信業務。
2.推動大數據在其他信用服務領域的應用
對于其他信用服務子行業,大數據技術也正在嶄露頭角。理論上講,信用服務業開展業務的根據是市場主體的信用狀況,而市場主體的每次交易行為都會在無形中成為對其信用狀況的一種表達,除了交易主體的借貸行為、還包括商業行為與社會行為等。
通過大數據技術產生的市場主體信用評價有著極為廣闊的應用場景。在一定意義上,大數據技術推動信用服務業創新的重要內容,就是實現市場主體信用狀況的智能化評價以及信用信息的市場化交易。
(五)加強個人信用信息主體權益?;?/span>
在信用服務業的監管過程中,必須強化對個人信用權益的?;?。個人信息(或稱為個人數據、個人檔案及個人資料等),是個人信用信息的上位概念。根據歐盟《通用數據?;ぬ趿小罰ㄒ韻錄虺艷DPR)的定義“個人數據是指任何指向一個已識別或可識別的自然人(“數據主體)的信息。
對個人信用信息存在狹義與廣義兩個不同層面的理解,不論其反映的是自然人償債能力與償債意愿的信息,還是遵守法定義務與履行約定義務的信息,都應納入嚴格?;さ姆凍?,不得隨意披露。
在信用服務業的發展過程中,要實現各方主體的利益平衡,明確消費者信用權益?;さ男形曜?,進一步加大對個人信息的?;ちΧ?。
一是強化信用服務業的安全合規管理。信用服務機構在采集、整理、披露、運用個人信用信息時,應嚴格遵守相關法律法規的規定,對個人信用權益的?;ひ崠┱饜諾乃謝方?,同時要加快安全、合規與風險管理等方面的制度建設。信用信息提供者與使用者對個人信用信息的處理也要在法律框架內操作,不得惡意提供或使用個人信用信息。
二是構建完善的法律救濟機制。根據民法以及未來制定的社會信用法等基本法律的規定,對信用主體的同意權、知情權、異議權、更正權、刪除權等權利進行嚴格法律?;?。尤為重要的是,我國應當進一步強化侵權法律責任追究機制,對信用主提供更加有效的法律救濟。對于不同的信用服務行業,侵犯市場主體信用權益的表現各有不同,應當有針對性地確立相應的立法及監管規則。未來,我國亟需制定《個人信息?;しā返茸帕⒎?,構建對個人信息的專門?;せ?,完善相應的法律救濟。
三是進一步加大對個人信用信息?;さ納緇岵斡牒蛻緇峒嘍?。提高信用服務機構及其從業人員?;じ鋈誦畔⒌姆梢饈?,形成包括企業自治、行業自律、政府監管、社會監督的社會共治格局。總之,信用信息披露與個人信息?;ぶ淶墓娑ú⑿脅匯?,它們同為信用制度的重要組成部分,具有相輔相成的關系。

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